在推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设中，执政党必须依法执政、依规治党，充分利用好党内法规、党内制度和党内规范性文件这样的重要政治资源。

党的十八届四中全会提出，要“加强党内法规制度建设”，强调“配套完善的党内法规制度体系”。这是继2013年11月中央颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出要在建党100周年时全面建成党内法规制度体系的宏大目标之后，在党的全会历史上首次就党内法规制度建设问题进行顶层设计，意义重大。

那么，何为党内法规制度体系呢？笔者认为，党内法规制度体系就是规范党组织的工作、活动和党员行为的由一系列党内法规、党的制度、规范性文件构成的规则体系，它的目的和功能就是规范党内的行为，调整党内的关系，保障党员的权利，实现党的团结统一，从而使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固。党内法规制度体系包括三个层面的规则体系，即党内法规体系、党内制度体系、规范性文件。

党内法规体系

党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。在由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系这五大体系构成的中国特色社会主义法治体系中，各个体系的逻辑关系应该是：从静态的规则体系来说，一个是法律规范体系，另一个是党内法规体系，前者属于中国特色社会主义法律体系的重要内容，后者属于中国特色的执政党党内法规制度体系的重要内容；从动态的法治建设来看，包括法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，它的目的就是使国家法治和党内法治这个法治“陀螺”旋转起来，调整关系、维护秩序，实现国家治理活动和党内政治生活的有序化、法治化。

在推进中国特色社会主义法治建设中，我们需要国家法律和党内法规这“两手”，并且这“两手”都要硬。我们强调注重立法，促进国家法律和党内法规建设，使制定的国家法律更能解决人民提出的问题，出台的党内法规更能反映党员和党组织意愿。与此同时，更加注重法治在国家治理和党内政治生活中的重要作用，更加注重包括法治实施、法治监督、法治保障在内的一系列规则体系的运转和执行。如果说国家法律和党内法规是国家治理体系的重要组成部分的话，国家法律和党内法规的实施、监督、保障，就是国家治理能力现代化的必然要求，是法治执行力在国家和党内政治生活的应有之义。如同国家法律必须通过法律的实施才能体现它的生命和价值一样，党内法规的生命力也在于它的实施，在于党内法规执行力的提高。

要全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，就必须在党内法规建设中，以党章为核心，尊重和维护党章的权威，制定和出台一系列规范党组织工作、活动和党员行为的基础性主干性的准则、条例、规则、规定、办法、细则等法规规范。既注重党的中央组织、地方组织、基层组织的实体法，又注重党内选举、党内协商、党内决策、党内监督的程序法；既注重中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规之间的协调与衔接，又注重党内法规和国家法律的协调与衔接。从党内法规涉及的领域来看，党内法规体系既包括党的领导和党的工作方面，也包括党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设等诸多方面，还包括民主集中制在党内政治生活中实现的法规规定。

党内制度体系

党内的制度体系是党内法规制度体系的重要组成部分。与党内法规不同，党内制度的制定主体不再局限于党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，省级以下的党的组织也可以制定和出台相关的制度。当然，下级组织出台的制度应与上级组织出台的制度相一致，正如下位法要与上位法相一致一样。从内容来看，党的制度涵盖了党内法规所规范和适用的所有范围，既包括民主集中制这样的根本制度，以及党代会制度、党委会制度、党员权利保障制度等基本制度，也包括党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度、发展党员制度、干部考察公示制度、基层党组织“三会一课”制度等一些具体制度。由根本制度、基本制度、具体制度构成的党内制度体系在保障党内政治生活的正常化方面发挥了极其重要的作用。

规范性文件

党内的规范性文件是党内法规制度体系的又一重要组成部分，是指各级党组织制定出台的旨在规范党组织工作、活动和党员行为的决议、决定、意见、通知等，一般以条款形式表述。从2012年6月开始历时两年的中央党内法规和规范性文件集中清理工作，就是对新中国成立以来至2012年6月出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件，其中相当多的是以规范性文件的形式予以发布的。除了中央出台的规范性文件之外，党的地方组织也根据党章、党的政策、党的有关制度制发了一些带有约束力的规范性文件。十八届四中全会“禁止地方制发带有立法性质的文件”，旨在约束和规范地方政权组织的不当行为。同理，在推进党内法规制度体系建设过程中，应严格程序，对党的地方组织、基层组织制发的规范性文件及时清理、备案，从而提高质量。

值得指出的是，作为党内法规制度体系的重要组成部分，党内的制度和党内规范性文件对党内法规体系建设起到了重要的支撑作用，在不断实践的基础上，将一些成熟的经验上升为制度，将成熟的制度上升为规范性文件和党内法规；而党内法规体系又对党内制度体系和党内的规范性文件起到了至关重要的引领作用，不断根据新形势新情况，促进党内法规与时俱进，规范好党内关系。总之，在推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设中，执政党必须依法执政、依规治党，充分利用好党内法规、党内制度和党内规范性文件这样的重要政治资源。